La importancia de promover los objetivos y los principios de la Convención en los otros foros internacionales

¿Cómo la Convención de la UNESCO sobre la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales llegará a ser un instrumento internacional eficaz para defender el derecho de los países a adoptar políticas culturales?

Tras dos años de aplicación de la Convención, aún es pronto para contestar a esta pregunta. No obstante, si se consideran las prioridades de aplicación para los dos próximos años, las cuales se determinaron durante la Segunda Conferencia de las Partes celebrada en París en el pasado mes de junio, hay motivos para estar preocupado.

Lo más extraño durante esa Segunda Conferencia no fue la decisión de las Partes de no encomendar al Comité Intergubernamental el mandato de desarrollar orientaciones prácticas sobre el Artículo 21 o no destacar la importancia del Artículo 20.

Lo que llamó la atención fue más bien el silencio total de las Partes sobre estos dos artículos. Por lo tanto, fue una decisión que se tomó por defecto, al no haber debate sobre este asunto.

Pues ahora es de suma importancia que el Comité Intergubernamental aborde este asunto en el próximo mes de diciembre, con motivo de su próximo encuentro. De conformidad con su mandato, el Comité podrá establecer procedimientos de consulta, a fin de promover los objetivos y principios de la Convención en otros foros internacionales.

El carácter esencial de los Artículos 20 y 21

Durante la campaña de promoción de un instrumento internacional sobre la diversidad cultural, las organizaciones profesionales de la cultura en todo el mundo se movilizaron después de reconocer la existencia de una amenaza: si no se hacía nada, los tratados de comercio iban a limitar infaliblemente el derecho de los países a adoptar políticas culturales.

Tal vez era más difícil, aunque primordial, implantar una Convención que, a través del Artículo 20, afirmara su no subordinación a los demás instrumentos internacionales, en particular los comerciales, e incitara a los signatarios a tener en cuenta las disposiciones del mismo no sólo en el momento de contraer nuevas obligaciones, sino también para interpretar y aplicar los demás instrumentos internacionales en los que sean Partes. Se trata de una obligación jurídica que compromete a cada Estado que sea Parte en dicha Convención.

Asimismo, era necesario prever una consulta destinada a promover los objetivos y principios de la Convención en otros foros internacionales (Artículo 21). Dado que los derechos y obligaciones de la Convención deberán forzosamente interferir con otras áreas, en particular las comerciales, la consulta de las Partes es esencial para afirmar el consenso en la escena internacional. También es importante que haya orientaciones prácticas para llevar a la práctica este compromiso político.

Por cierto, durante las negociaciones, los Estados eran hasta tal punto conscientes de la necesidad de procedimientos para garantizar una promoción coordinada que confiaron explícitamente al Comité Intergubernamental el mandato de establecer mecanismos para que dicha consulta resultase concreta (Artículo 23.6 e).

Reconociendo el papel esencial de estas cuestiones para la eficacia de la Convención, la sociedad civil se movilizó para que el texto de la Convención reflejara estos compromisos. Al cabo de numerosos debates, fue tan sólo al final de las negociaciones sobre la Convención cuando los Estados llegaron a un consenso y se plasmó el texto de estos artículos.

Primera fase de aplicación: prioridad a la cooperación internacional

Cuando llegó el momento de dar vida a la Convención mediante su aplicación, los 56 Estados presentes en la Primera Conferencia de las Partes, en junio de 2007, prefirieron posponer la delicada cuestión de la relación con los demás instrumentos internacionales y fomentar ante todo el tema esencial de la cooperación internacional.

Se dio una especial prioridad a las orientaciones prácticas sobre las disposiciones que versan sobre los medios que tienen los países desarrollados para apoyar a los países en desarrollo, a fin de contribuir a la aparición de sus propias industrias culturales.

Los países en desarrollo que, en muchos casos, no tienen siquiera políticas culturales, o tal vez una forma muy rudimentaria de las mismas, necesitan apoyo para construir y fortalecer su propio sector cultural.

La cooperación internacional constituye, en efecto, un aspecto crucial de la Convención, que dista mucho de ser un instrumento estático o estrictamente defensivo. Por lo tanto, hay que reconocer los avances realizados en este sector durante la primera fase de aplicación de la Convención.

Argumentos aducidos para no abordar el Artículo 21

No obstante, durante ese tiempo, se alegaron varios argumentos para no abordar, paralelamente, la otra cuestión esencial para la efectividad de la Convención.

En efecto, mientras la sociedad civil ponía de relieve la importancia de las orientaciones prácticas para implementar el Artículo 21 sobre la promoción de los objetivos de la Convención en los demás foros internacionales, se alegaban diferentes explicaciones para justificar el hecho de que se eludiera el tema.

Por ejemplo, se hizo hincapié en el carácter prioritario del apoyo a los países en desarrollo sobre las discusiones acerca del Artículo 21. Sin embargo, podría ser demasiado tarde para desarrollar políticas o medidas culturales en dichos países si éstos renuncian a su derecho a elaborarlas en foros internacionales. Esto muestra la importancia de la relación de fuerza que podría aportar la implantación de mecanismos de consulta de los Estados para promover los objetivos y principios de la Convención en otros foros internacionales. Asimismo, tal consulta en el sector de la cooperación cultural sería un instrumento para propiciar una mayor solidaridad mundial.

Otra razón que se oye con frecuencia para no iniciar discusiones sobre este asunto es el peligro de que lleven a reabrir debates sobre su artículo vecino, el Artículo 20. Pues bien, aunque los Artículos 20 y 21 son tan esenciales y forman parte de la misma sección, titulada “Relación con los demás instrumentos”, el contenido de ambos es, sin duda alguna, muy diferente. El Artículo 20 precisa la relación de la Convención con los demás instrumentos internacionales en el plano jurídico, mientras que el Artículo 21, de índole política, incita a las Partes a promover los objetivos y principios en los demás foros internacionales y, cuando proceda, a consultarse para este fin. Elaborar orientaciones prácticas para el Artículo 21 no comporta para nada la obligación de iniciar discusiones sobre el Artículo 20. Por otra parte, ningún signatario manifestó su intención de reabrir los debates sobre este último artículo, que requirió largas negociaciones y cuya redacción parece satisfacer a todas las Partes.

Algunos afirmaban también que el Artículo 21 era lo suficientemente claro y no requería directrices operativas. No obstante, como lo indica el experto Ivan Bernier, quedan por definir y desarrollar varios elementos antes de su aplicación. Por ejemplo, ¿qué encierran los términos “foros internacionales”? ¿Qué forma podría adoptar la consulta? ¿Qué asuntos requerirán consultas? Todos estos elementos podrían precisarse sin engendrar debates demasiado complejos.

También se invocó la necesidad de llevar a un mayor número de países a ratificar la Convención, a fin de garantizar una representación más amplia y equilibrada de todas las regiones del mundo. A las organizaciones de la sociedad civil que insistían para pedir que esta cuestión fuese abordada lo antes posible por el Comité Intergubernamental, se les aconsejaba entonces que fueran pacientes. Se los ponía en guardia contra el peligro de forzar una discusión prematura que corría el riesgo de tener un efecto negativo sobre la ratificación, es decir, de asustar a los países aún indecisos a este respeto.

Han pasado dos años y ya son cuarenta y dos los nuevos países que han ratificado la Convención, con lo cual ya se alcanza un total de cerca de 100 ratificaciones. Pese a ello, cuando llegó la hora de la Segunda Conferencia de las Partes, se impuso de nuevo el silencio. ¿Cuántas ratificaciones habrán de lograrse para defender los objetivos de la Convención en otros foros internacionales?

Finalmente, uno de los últimos argumentos invocados para no abordar el Artículo 21 en la Segunda Conferencia de las Partes fue que, con el Artículo 23.6 e), ya se había dado mandato directo al Comité Intergubernamental para que estableciese procedimientos de consulta para la promoción de los objetivos y principios de la Convención en otros foros internacionales. Este argumento es sin duda el más válido, pero si era la opinión de la mayoría de las Partes, ¿por qué no se mencionó en la Conferencia de las Partes? Una cosa cierta es que la Conferencia de las Partes, al decidir guardar silencio acerca del Artículo 21, remitía la cuestión al Comité.

Las posibles consecuencias de la postergación de la cuestión

La consecuencia inmediata de la decisión tomada por defecto en la Conferencia de las Partes del pasado mes de junio, es que no habrá orientaciones prácticas sobre el Artículo 21 antes de 2013. En efecto, aunque la próxima Conferencia de las Partes de 2011 decidiera inscribir dicho artículo en su orden del día, habrá que esperar otros dos años antes de que la siguiente Conferencia dicte las decisiones operativas.

Aunque durante este período, las negociaciones multilaterales siguen estando bloqueadas en la OMC, hay que prever que las negociaciones bilaterales y regionales siguen multiplicándose.

Si bien se presta una particular atención a algunos acuerdos comerciales contraídos desde que se adoptó la Convención, hay que constatar que son varios los países que, aunque la han ratificado, no siempre han demostrado ser coherentes al abstenerse de contraer obligaciones en el área cultural. Para algunos países, dichos acuerdos tendrán un impacto importante sobre su capacidad futura para elaborar políticas culturales.

Muchas veces resulta poco costoso a corto plazo, pero trágico a largo plazo para un país en desarrollo comprometerse con antelación a liberalizar su sector cultural cuando su industria es tan sólo embrionaria y no está enmarcada por ninguna política cultural.

Aunque es cierto que le corresponde a cada país aplicar la Convención a través de sus acciones, la relación de fuerza no será la misma si los países se consultan y reiteran el consenso sobre los objetivos y principios de la Convención.

Por lo tanto, parece claro que, para que la Convención pueda garantizar el derecho de los países a adoptar y aplicar políticas culturales, los países que la han ratificado deben defenderla en los demás foros internacionales. Esta cuestión es tanto política como jurídica.

Si los ministros de comercio hacen poco caso de las obligaciones de su país en lo que concierne a la Convención y siguen liberalizando su sector cultural en las negociaciones comerciales, dicho instrumento se transformará entonces en cascarón vacío. La Convención se vería reducida a la condición de tratado de cooperación internacional que no contuviera más que buenas intenciones.

¿Cómo evitar esta situación de fracaso?

La voluntad política es la clave de la solución

En primer lugar, es importante destacar que el Comité Intergubernamental goza de latitud y de responsabilidad, de conformidad con su mandato, estipulado en el Artículo 23.6 e), para establecer mecanismos encaminados a promover los objetivos y principios de la Convención en otros foros internacionales. En un estudio que acaba de publicar sobre las relaciones de la Convención con los demás instrumentos internacionales, el Profesor Ivan Bernier destaca la importancia de este mandato explícito confiado al Comité.

Por lo tanto, habrá que seguir con gran interés la próxima reunión del Comité, que debería de celebrarse en el mes de diciembre. Será importante que los ministros de Cultura y la sociedad civil se movilicen de nuevo y hagan oír su voz.

El trabajo del Comité podrá servir de base para la decisión de la Conferencia de las Partes por la cual se mande al Comité desarrollar orientaciones prácticas sobre el Artículo 21 para el período 2011-2013.

En lo que concierne al Artículo 20, y como lo indica Ivan Bernier, su significado real se revelará en la práctica de los Estados Partes en la Convención. Por lo tanto, cada signatario tiene la responsabilidad de cumplir esta obligación fundamental, consistente en la no subordinación de la Convención a los demás tratados internacionales.

Resulta importante, pues, destacar que en realidad, estos dos artículos ya están vigentes.

Por consiguiente, la afirmación de una verdadera voluntad política será particularmente determinante para la aplicación concreta de los principios y objetivos de la Convención.

La importancia de proseguir la movilización

Es más importante que nunca, pues, para las coaliciones y organizaciones culturales que se hayan movilizado en todas las partes del mundo en favor de un instrumento internacional destinado a reconocer la índole distintiva de los bienes y servicios culturales y afirmar el derecho de los países a apoyar su cultura, de proseguir la movilización.

Es preciso convencer a los gobiernos de la importancia de desarrollar acciones concretas y trabajar de forma coordinada para afirmar los principios y objetivos de la Convención.

Esta labor de influencia es particularmente capital para las coaliciones de los países que forman parte del Comité Intergubernamental.

Paralelamente, es importante redoblar la vigilancia y controlar todos los acuerdos de comercio en los cuales se estén comprometiendo los gobiernos. Habrá que insistir en la importancia de ser coherente y no renunciar, a través de obligaciones de liberalización sobre la cultura, a lo que hayan afirmado claramente al votar a favor de la Convención o al ratificarla.

La fuerza de esta movilización tendrá un impacto sobre la continuación del proceso de aplicación de la Convención. Lo que está en juego es el futuro de las políticas y medidas culturales.