Mise en œuvre de la Convention de l’UNESCO : Bilan après deux réunions du Comité intergouvernemental
La première réunion extraordinaire du Comité intergouvernemental de la Convention de l’UNESCO sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, qui s’est conclue à Paris le 27 juin, a marqué le milieu de la première phase de deux ans de mise en œuvre de la Convention.
Avec la seconde Conférence des Parties prévue dans moins d’un an – en juin 2009 –, il est temps désormais de faire le bilan des progrès accomplis jusqu’ici et d’aborder les points qui devront être réglés au cours des deux prochaines sessions du Comité intergouvernemental (une session ordinaire prévue dans la semaine du 8 décembre 2008, et une session extraordinaire qui doit avoir lieu au plus tard en mars 2009).
Après ses deux premières sessions, le Comité intergouvernemental (CI) a réalisé des progrès notables dans l’élaboration des directives opérationnelles pour deux des articles qui sont au cœur de la Convention soit : l’article 7 (mesures pour promouvoir les expressions culturelles) et l’article 8 (mesures pour protéger les expressions culturelles).
Le CI a aussi fait des avancées importantes en ce qui concerne l’élaboration d’approches opérationnelles sur plusieurs points relatifs au thème clé de la coopération internationale notamment, sur le Fonds international pour la diversité culturelle. Il a de plus développé les directives opérationnelles pour l’engagement de la société civile dans la mise en œuvre de la Convention, y compris une définition claire des organisations de la société civile dans le cadre de la Convention.
Ainsi, même si des progrès additionnels sur un certain nombre d’articles seront nécessaires lors des prochaines sessions, il apparaît maintenant fort probable que le Comité sera en mesure de soumettre les directives opérationnelles proposées pour ces articles à la Conférence des Parties en juin 2009, ainsi que pour plusieurs autres articles, incluant : 11 (participation de la société civile à la mise en œuvre), 12 (promotion de la coopération internationale), 13 (intégration de la culture dans le développement durable), 14 (coopération pour le développement), 15 (modalités de collaboration), 17 (coopération internationale dans les situations de menace grave contre les expressions culturelles) et si possible 16 (traitement préférentiel pour les pays en développement).
Cependant, il n’est pas assuré que le Comité intergouvernemental, dans ses deux sessions restantes, se penchera sur les relations de la Convention avec les autres instruments internationaux, notamment en développant des directives opérationnelles pour l’article 21.
Si cette question ne se retrouve pas à l’ordre du jour de la session ordinaire de décembre prochain, il en résultera que l’élaboration des directives opérationnelles pour l’article 21 sera reportée à la phase suivante de mise en œuvre menant à la troisième Conférence des Parties en 2011, soit dans presque trois ans.
Nous reviendrons sur les implications possibles de cette éventualité à la fin de l’article, mais effectuons d’abord un bref tour d’horizon des résultats de la réunion de juin (veuillez noter que les décisions qui concernent spécifiquement le rôle de la société civile seront traitées séparément dans un autre article).
Le Comité a adopté des directives opérationnelles pour l’article 7 (mesures destinées à promouvoir les expressions culturelles), l’article 8 (mesures destinées à protéger les expressions culturelles dans des situations spéciales où les expressions culturelles sont soumises à un risque d’extinction, à une grave menace, ou nécessitent une sauvegarde urgente) et l’article 17 (coopération entre les parties pour faire face aux situations mentionnées à l’article 8, en particulier dans le cas des pays en développement).
Les directives finalement adoptées par le Comité comportent des révisions substantielles par rapport aux textes initiaux préparés par le Secrétariat de la Convention. En ce qui a trait à l’article 7, on a écarté des formulations plus prescriptives visant à inciter les États à développer des politiques et d’autres mesures en vue de promouvoir la diversité des expressions culturelles. Au-delà de l’affirmation du droit souverain des États d’adopter des politiques culturelles, la Convention laisse une grande marge de manœuvre aux États pour déterminer quelles politiques et mesures ils jugent nécessaires. Les amendements proposés par le groupe des pays francophones visaient non seulement à rendre les directives moins contraignantes, mais aussi à fournir un cadre plus général, qui pourrait mieux s’adapter aux changements technologiques, tout en favorisant un meilleur échange d’informations entre les parties.
Le débat sur les directives opérationnelles de l’article 8 a permis de préciser que seul un État Partie peut signaler l’existence de situations spéciales où les expressions culturelles font face à une menace grave sur son territoire et décider des mesures à prendre. De plus, l’État pourra le faire sans consultation préalable avec le Comité intergouvernemental. Le rôle du Comité, à cet égard, se limite à faire des recommandations. Cependant, le rapporteur de la session, Antonio Ricarte, membre de la délégation permanente du Brésil, a fait remarquer que plusieurs délégations ont reconnu l’importance de rapporter ces situations au Comité qui pourra alors offrir son appui et ses recommandations aux Parties.
Coopération internationale : un progrès notable, mais beaucoup reste à faire
S’appuyant sur le travail amorcé à la session inaugurale d’Ottawa en décembre dernier, le Comité intergouvernemental a adopté en juin des directives opérationnelles proposées pour l’article 15 (modalités de collaboration) et portant sur la définition du concept de partenariats pour la coopération internationale, ainsi que sur les modalités de leur mise en œuvre.
Autres développements :
1. Au sujet de l’article 16 (traitement préférentiel pour les artistes/créateurs et les biens et services culturels des pays en développement), le Comité a pris note du rapport intérimaire présenté par son président, l’ambassadeur Gilbert Laurin, du Canada, sur la sélection des experts et les lignes directrices pour le travail demandé sur ce thème par le Comité à sa réunion inaugurale de décembre. Le Comité a aussi demandé au Secrétariat d’organiser une séance de travail au siège de l’UNESCO, entre les experts et le coordonnateur, avant la rédaction finale des rapports des six experts engagés à cet effet.
2. Au sujet de l’article 13, les États Parties ont été invités à soumettre des commentaires par écrit au Secrétariat de la Convention, avant le 31 juillet, sur la manière d’intégrer le plus efficacement la culture dans les stratégies de développement durable. Ces commentaires serviront à étoffer le document de travail que préparera le Secrétariat en vue de la session de décembre du Comité.
3. Au sujet de l’article 18 (Fonds international pour la diversité culturelle), le Comité a examiné le rapport intérimaire sur l’usage des ressources du Fonds, qui résumait la discussion initiale tenue sur ce sujet à Ottawa en décembre ainsi que les contributions écrites soumises subséquemment au Secrétariat par 50 des États Parties à la Convention. Comme ce rapport signalait les points d’accord et de désaccord entre les États, le président a orienté les débats de la session de juin sur la résolution du plus grand nombre possible de divergences. Avec l’objectif d’adopter les directives opérationnelles sur le Fonds à sa prochaine session en décembre, le Comité a demandé au Secrétariat de rédiger un texte provisoire, présentant diverses options pour les domaines où des désaccords persistent. Le rapporteur a mentionné que, selon ce qu’en avait convenu le Comité, les directives à venir devraient être « moins normatives et plus générales », et « sujettes à évaluation » après une phase pilote de trois ans. Le Comité a demandé en outre au Secrétariat d’utiliser des fonds extrabudgétaires, lorsque disponibles, pour tenir des consultations informelles avec les Parties, ainsi qu’avec des experts, des entreprises et des donateurs, en vue d’identifier des sources potentielles de financement pour le Fonds. Il a également appelé les États et organisations ayant une expertise dans les campagnes de financement à appuyer le Secrétariat pour augmenter les ressources de base du Fonds.
Prochaines étapes
Le 27 juin, dernière journée de la session extraordinaire de quatre jours du Comité, la Sous-Directrice générale pour la culture à l’UNESCO, Mme. Françoise Rivière, a indiqué que les articles suivants seraient à l’ordre du jour de la deuxième session ordinaire du Comité, qui s’ouvrira le 8 décembre :
1. l’article 13 (intégration de la culture dans les stratégies de développement durable) ;
2. l’article 14 (coopération pour le développement) ;
3. l’article 16 (présentation des rapports préparés par les experts sur le traitement préférentiel) ;
4. l’article 18 (le Fonds international pour la diversité culturelle : utilisation de ses ressources et moyens d’en élargir la base au-delà des contributions volontaires des États Parties).
Afin d’assurer qu’un maximum de directives opérationnelles soient terminées et traduites dans les six langues officielles de l’UNESCO à temps pour la seconde Conférence des Parties en juin 2009, Mme Rivière a fait remarquer que la deuxième réunion extraordinaire devrait être tenue assez tôt au début de 2009.
On ne sait toujours pas si l’élaboration des directives opérationnelles pour que les États Parties travaillent de manière concertée à promouvoir les objectifs de la Convention dans d’autres enceintes internationales – c’est-à-dire l’article 21 – sera à l’ordre du jour de la session de décembre.
La Fédération internationale des coalitions pour la diversité culturelle (FICDC) juge essentiel que l’Article 21 soit rendu opérationnel de façon prioritaire, car la promotion des principes et objectifs de la Convention dans d’autres enceintes internationales est un élément essentiel pour lui donner son plein potentiel juridique et politique, en particulier comme contrepoids aux pressions exercées sur les États pour qu’ils abdiquent ou limitent considérablement leur droit d’adopter des politiques culturelles en prenant des engagements de libéralisation lors de négociations commerciales.
La FICDC croit aussi qu’il importe d’élaborer des directives opérationnelles distinctes pour l’article 20 (relations avec les autres instruments; soutien mutuel, complémentarité et non-subordination). Bien que l’article 21 puisse être envisagé comme le véhicule par lequel les dispositions de l’article 20.1 b) pourront être rendues opérationnelles, la Fédération préfère voir les deux articles logés directement à l’intérieur du cadre opérationnel de la Convention, puisque l’article 20 est le point de départ pour toute discussion sur la relation de la Convention de l’UNESCO avec d’autres instruments internationaux et que l’on devra tenir compte de ses dispositions dans toute situation où le champ d’application de la Convention chevauche celui d’un autre traité, comme un accord de commerce, dont un État partie est aussi signataire.
Ces deux articles sont des véhicules essentiels pour assurer que la Convention dispose d’un véritable poids juridique et politique en tant qu’instrument international reconnaissant le droit des États d’adopter des politiques culturelles. L’un des aspects fondamentaux à cet égard est la nécessité pour les États Parties d’agir avec cohérence notamment, ce qui est d’importance cruciale, en ne renonçant pas au cours de négociations commerciales, à leur droit d’adopter des politiques culturelles qu’ils ont explicitement affirmé en ratifiant la Convention.
Les pourparlers pour conclure le cycle de Doha à l’OMC étant présentement au point mort, et vu que les États-unis n’entreprendront pas la négociation de nouveaux accords bilatéraux avant que la poussière ne soit retombée sur les élections présidentielles de novembre, les États disposent d’une excellente occasion pour développer des voies afin de coordonner et renforcer le consensus actuel sur la nécessité de s’abstenir de prendre des engagements de libéralisation lors de telles négociations.
Il faut noter également que plusieurs États sont aujourd’hui engagés dans un nombre croissant de négociations bilatérales et régionales, en raison du scepticisme grandissant sur la probabilité que le cycle de Doha aboutisse à un accord. L’Union européenne a déjà adopté sa propre approche : l’insertion d’un protocole de coopération culturelle en annexe aux nouveaux accords régionaux et bilatéraux qu’elle négocie. Les avantages et désavantages de cette approche font l’objet d’un article distinct dans ce numéro.
Enfin, en guise de remarque finale, certains ont émis l’hypothèse que le Comité aurait opté pour retarder les débats sur les articles 20 et 21, jusqu’à ce qu’un plus grand nombre d’États ait ratifié la Convention. Compte tenu des susceptibilités sur la relation entre la Convention et les accords commerciaux, il faut présumer que certains craignent une ouverture précipitée des débats, qui pourrait dissuader certains États de ratifier la Convention. Cependant, comme 90 États ont déjà ratifié la Convention et que le mouvement des ratifications semble avoir repris un nouvel élan récemment, cette inquiétude devrait s’estomper et ne pas empêcher l’examen de cet aspect crucial de la Convention le plus tôt possible.
Représentation de la FICDC au Comité
La Fédération internationale des coalitions pour la diversité culturelle avait un statut d’observateur pour la réunion de Paris. Elle était représentée par son président, Rasmané Ouedraogo, le vice-président Europe, Beat Santschi, le secrétaire général, Jim McKee, la coordonnatrice de la Coalition française, Géraldine Loulergue, et Michaela Kozaric, également de la Coalition française.
